TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1592/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Seguridad social de empleado público o miembro de corporación pública
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1592 DE 2025
Referencia: Expediente CJU-6965
Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 020 Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado 008 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrada ponente:
Paola Andrea Meneses Mosquera
Bogotá D. C., catorce (14) octubre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Hechos que originaron la demanda. El 28 de noviembre de 2022, a través de apoderado judicial, Diana Jimena de la Cruz Orjuela y Jaime Andrés Gómez Suescun (en adelante, los demandantes) presentaron demanda laboral en contra de Empresas Municipales de Cali (en adelante, la empresa demandada o Emcali)[1]. Los demandantes pretenden que: (i) se declare la existencia de una relación laboral, regida por un contrato de trabajo y por la convención colectiva suscrita el 22 de marzo de 2017, con efectos a partir del 1 de noviembre de 2018; y (ii) se ordene el pago de las prestaciones sociales y demás beneficios laborales previstos en dicha convención, desde la fecha de vinculación hasta la ejecutoria y cumplimiento de la sentencia[2].
2. Como argumento de sus peticiones, los señores Diana Jimena de la Cruz Orjuela y Jaime Andrés Gómez indicaron que fueron vinculados al cargo de coordinador en la empresa demandada, mediante una relación legal y reglamentaria, el 22 de marzo de 2017 y el 1 de noviembre de 2018 respectivamente. Sin embargo, señalaron que desde entonces, han desarrollado funciones y actividades de trabajadores oficiales. Asimismo, indicaron que en virtud del Acuerdo Municipal No. 014 de 1996, Emcali fue transformada de establecimiento público a Empresa Industrial y Comercial del Estado (EICE), lo cual conllevó, como regla general, la sujeción de su personal al régimen laboral de los trabajadores oficiales, exceptuando únicamente aquellos cargos que de manera expresa y excepcional, hayan sido definidos como de empleados públicos en los estatutos internos de la entidad. Adicionalmente, destacaron que la empresa demandada mantiene vigente una Convención Colectiva de Trabajo suscrita con el sindicato mayoritario Sintraemcali.
3. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria. El conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado 020 Laboral del Circuito de Cali, autoridad judicial que mediante auto del 28 de abril de 2025[3], (i) declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y, (ii) ordenó remitir el proceso a los juzgados administrativos del Circuito Cali. Precisó que de conformidad con los artículos 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS) y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), así como los autos 492 de 2021, 406, 416 y 790 de 2022, y 054 de 2023 de la Corte Constitucional, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el asunto. Ello, dado que (i) la controversia gira en torno a que los demandantes fueron nombrados empleados públicos y no trabajadores oficiales, y (ii) atendiendo a la naturaleza jurídica de EMCALI como entidad estatal de orden municipal. Además, precisó que la Corte Constitucional estableció que la Jurisdicción [de lo] Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado[4].
4. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El proceso fue asignado al Juzgado 008 Administrativo Oral del Circuito de Cali. A través de auto del 21 de julio de 2025[5], el juzgado (i) declaró su falta de jurisdicción; (ii) promovió un conflicto entre jurisdicciones y, (iii) ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Argumentó que de conformidad con los artículos 104 y 105.4 del CPACA, 12 de la Ley 270 de 1996, 2.1 y 2.5 del CPTSS; así como, los autos 492, 930 y 1005 de 2021 y 1039 de 2024 de la Corte Constitucional, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.
5. Precisó que teniendo en cuenta que los demandantes pretenden el reconocimiento de la existencia de una relación laboral con la empresa demandada como trabajadores oficiales, con el fin de obtener el pago de prestaciones sociales y beneficios derivados de la convención colectiva de trabajo suscrita con el sindicato Sintraemcali, la competencia para conocer del presente asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Esto, porque esta jurisdicción es la competente para conocer los procesos en que un empleado en misión reclama (i) el reconocimiento de una relación laboral con la empresa usuaria, cuando esta es una entidad pública cuya regla general de vinculación es la de trabajador oficial, y, producto de lo anterior, (ii) el pago de acreencias laborales de manera solidaria tanto a la empresa de servicios temporales como a la usuaria [ ][6].
6. Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue remitido a esta corporación el 31 de julio de 2025[7]. Posteriormente, el 3 de septiembre de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora, de acuerdo con el reparto efectuado el 2 de septiembre del mismo año[8].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
8. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 020 Laboral del Circuito de Cali, y el Juzgado 008 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, respecto de la jurisdicción que debe conocer la demanda interpuesta por Diana Jimena de la Cruz Orjuela y Jaime Andrés Gómez Suescun en contra de Emcali. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, hará referencia a la naturaleza jurídica y las reglas de vinculación de Emcali (II.4 infra). En tercer lugar, se precisará la competencia para conocer de las demandas en las que se pretende la aplicación de una convención colectiva a favor de un servidor público que, prima facie, tuvo un cargo de dirección que le otorga la calidad de empleado público (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir el conocimiento del proceso (II.6 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de conflictos de jurisdicciones
9. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningún[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11].
Tabla única. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones.
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones.[12] |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[13]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14]. |
10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones por las siguientes razones:
(i) Satisface el presupuesto subjetivo porque enfrenta a dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes. A saber: (a) el Juzgado 008 Administrativo Oral del Circuito de Cali que forma parte de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y (b) el Juzgado 020 Laboral del Circuito de la misma ciudad, que pertenece a la jurisdicción ordinaria[15].
(ii) Satisface el presupuesto objetivo porque la demanda interpuesta por Diana Jimena de la Cruz Orjuela y Jaime Andrés Gómez Suescun en contra de Emcali debe resolverse mediante un trámite de naturaleza judicial (párr. 1 y 2 supra).
(iii) Satisface el presupuesto normativo porque ambas autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales, con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (ver párrs. 3 - 5 supra).
4. Naturaleza jurídica y regla general de vinculación de Emcali[16]
11. Inicialmente, Emcali fue constituida como establecimiento público, mediante el Acuerdo Municipal 050 de 1961 y la clasificación de sus cargos fue regulada por la Resolución 2984 de 1973, la cual fue posteriormente anulada por el Consejo de Estado el 31 de julio de 1992. En el Auto 1171 de 2021, la Corte Constitucional precisó que, a partir del 1 de enero de 1997, los servidores de EMCALI, por regla general, adquirieron la calidad de trabajadores oficiales. No obstante, aquellos que desempeñan funciones de dirección, confianza o manejo, se consideran empleados públicos. Dicho cambio se debe a la expedición del Acuerdo Municipal No. 014 de 1996, en cumplimiento de la Ley 142 de 1994, mediante el cual Emcali fue convertida en una empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal.
12. Posteriormente, mediante la Resolución Interna No. 820 del 20 de mayo de 2004, se reafirmó la naturaleza jurídica de EMCALI como empresa industrial y comercial del Estado, y se estableció de forma expresa que, de manera excepcional, ciertos cargos serían considerados como empleos públicos, mientras que la mayoría de los servidores mantendrían la calidad de trabajadores oficiales.
5. Jurisdicción competente para conocer de las demandas en las que se pretende la aplicación de una convención colectiva a favor de un servidor público que, prima facie, tuvo un cargo de dirección que le otorga la calidad de empleado público. Reiteración del Auto 1849 de 2024
13. El numeral 4 del artículo 104 del CPACA establece que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer lo relativo a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. A su vez, el artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968 precisa que (i) las personas que laboran en Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos, mientras que quienes se dedican a la construcción y mantenimiento de obras públicas son considerados trabajadores oficiales; y (i) quienes [ ] prestan sus servicios en las [e]mpresas [i]ndustriales y [c]omerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos.
14. En el Auto 355 de 2022, la Sala Plena conoció un conflicto originado por una demanda presentada por un servidor público de Emcali, quien sostenía que aunque fue vinculado como empleado público, en la práctica desempeñó funciones propias de un trabajador oficial, razón por la cual consideraba aplicable la convención colectiva para efectos del reconocimiento de su pensión de jubilación. En esta oportunidad, la Corte concluyó que la competencia para conocer del asunto correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al considerar que existían elementos suficientes para inferir, prima facie, que el demandante desempeñaba un cargo de dirección, conforme a la clasificación establecida en los estatutos internos de la empresa, lo que le atribuía la calidad de empleado público. En virtud de lo anterior, estableció la siguiente regla de decisión:
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer controversias relativas a la seguridad social en las que se pretende el reconocimiento de una pensión de jubilación convencional, por parte de un servidor público que prima facie tuvo un cargo de dirección que, en principio, le otorga la calidad de empleado público.
15. Posteriormente, mediante Auto 1849 de 2024, la Corte Constitucional analizó un caso similar al previamente resuelto. En particular, se estudió un conflicto en relación con una demanda laboral presentada por un servidor vinculado como empleado público en Emcali, quien pretendía que se le reconociera como trabajador oficial y, por consiguiente, como beneficiario de los emolumentos derivados de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre Sintraemcali y Emcali. Lo anterior, en razón a que, a su juicio, sus funciones no correspondían a actividades de dirección o confianza.
16. En esa oportunidad, la Sala Plena concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente para conocer del caso, en atención a que se determinó que el demandante ostentaba, prima facie, la calidad de empleado público. Esto, debido a que (i) desempeñó cargos de dirección, confianza y manejo, de conformidad con las resoluciones vigentes expedidas por la empresa; y (ii) por regla general, al ser Emcali una empresa industrial y comercial del Estado, los servidores con funciones directivas son considerados empleados públicos.
17. Ante ese escenario, y teniendo en cuenta que el demandante solicitaba el reconocimiento de beneficios derivados de una Convención Colectiva de Trabajo, la Corte decidió ampliar la regla de decisión fijada en el Auto 355 de 2022, en el sentido de declarar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las controversias laborales y de seguridad social en las que un servidor público solicite beneficios derivados de una convención colectiva, siempre que, prima facie, tenga un cargo de dirección, confianza o manejo; el cual, en principio, le confiere la calidad de empleado público.
6. Caso concreto
18. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del asunto sub examine. En el caso objeto de estudio, los señores Diana Jimena de la Cruz Orjuela y Jaime Andrés Gómez Suescun pretenden que se les reconozca su vinculación a Emcali como trabajadores oficiales y, en consecuencia, que se les aplique la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el Sintraemcali y la entidad demandada. En primera medida, la Sala Plena aclara que si bien para dirimir este conflicto de jurisdicción no le corresponde hacer un análisis minucioso y exhaustivo de las funciones de los demandantes o de otros aspectos propios del fondo del asunto que debe determinar el juez de conocimiento, es esencial determinar, al menos, dos elementos que permiten concluir razonablemente que el caso debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
19. Primero, Diana Jimena de la Cruz Orjuela fue vinculada a la entidad demandada en el cargo de coordinador, a través de la Resolución No. GG-000234 del 10 de marzo de 2017 y acta de posesión No. 020 de 22 de marzo de 2017, permaneciendo en dicho cargo hasta la fecha. De igual forma, Jaime Andrés Gómez Suescun fue designado en el mismo cargo a través de la Resolución No. GG-000754 del 25 de octubre de 2018 y acta de posesión No. 087 del 1 de noviembre de ese año[17].
20. Segundo, las Resoluciones Nos. 820, 821, 822 y 823 del 20 de mayo de 2004, así como la JD 005 del 6 de octubre de 2020[18], establecen que el cargo de coordinador (i) es un empleo de naturaleza directiva y, (ii) quienes ocupen ese cargo [s]on empleados públicos con funciones de dirección y confianza de [Emcali][19].
21. En concordancia con lo expuesto y atendiendo la naturaleza jurídica de Emcali, esta Corporación ha reiterado en sus pronunciamientos que, por regla general, sus servidores tienen calidad de trabajadores oficiales, salvo aquellos que ejerzan cargos de dirección o confianza, quienes ostentarían la calidad de empleados públicos. Con base en los elementos previamente analizados, y sin que estas consideraciones impliquen juicios de valor que comprometan el criterio del juez de conocimiento para resolver de fondo el asunto, es posible concluir prima facie que Diana Jimena de la Cruz Orjuela y Jaime Andrés Gómez Suescun ejercen cargos de dirección, por lo que deben ser considerados como empleados públicos. En tal virtud, le corresponde el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-6965 al Juzgado 008 Administrativo Oral del Circuito de Cali para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
22. Reiteración de la regla de decisión del Auto 1849 de 2024: La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las controversias laborales y de seguridad social en las que un servidor público solicite beneficios derivados de una convención colectiva, siempre que, prima facie, tenga un cargo de dirección, confianza o manejo; el cual, en principio, le confiere la calidad de empleado público [20].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 008 Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado 020 Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 008 Administrativo Oral del Circuito de Cali, es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por Diana Jimena de la Cruz Orjuela y Jaime Andrés Gómez Suescun en contra de Emcali.
SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-6965 al Juzgado 008 Administrativo Oral del Circuito de Cali, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 020 Laboral del Circuito de Cali.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, CJU- 6965, archivo 020Radicacionoae_03DemandaAnexospdf.
[2] Ib., p. 6.
[3] Expediente digital CJU- 6965, archivo 022Radicacionoae_17ResuelveConflictoCpdf.
[4] Ib., p.3.
[5] Expediente digital CJU- 6965, archivo 026Autoremiteao_auto_202500170Conflictodepdf.
[6] Corte Constitucional, Auto 1039 de 2024.
[7] Expediente digital CJU- 6965, archivo 02CJU-6965 Correo Remisoriopdf.
[8] Expediente digital CJU- 6965, archivo 03CJU-6965 Constancia de Repartopdf.
[9] ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[10] Corte Constitucional, auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[11] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[13] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP). Corte Constitucional, Auto 041 de 2021.
[14] Ib.
[15] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados civiles [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos.
[16] Consideraciones retomadas del auto 097 de 2024 y 1849 de 2024.
[17] Expediente digital, CJU- 6965, archivo 014Radicacionoae_09ContestacionDemandpdf.
[18] Expediente digital, CJU- 6965, archivo 013Radicacionoae_10AnexosContestacionpdf p. 95-120.
[19] Expediente digital, CJU- 6965, archivo 013Radicacionoae_10AnexosContestacionpdf p. 75.
[20] Ampliación de la regla de decisión del auto 355 de 2022.